公司法框架下的國企治理路徑

□ 施連山

國有企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的支柱，具有“宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定器”的功能。面對(duì)復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，國企治理必然要適應(yīng)時(shí)代變化，聚焦新問題，實(shí)現(xiàn)微觀效率和宏觀效率的雙提升。為提升國企治理法律體系的整體效率，在《公司法》內(nèi)“嵌入”國企規(guī)范體系不失為一種合理選擇，這也為新《公司法》所接納。

新《公司法》專設(shè)“國家出資公司組織機(jī)構(gòu)的特別規(guī)定”一章，擴(kuò)大了其所規(guī)制的國企范圍，進(jìn)一步鞏固和強(qiáng)化在《公司法》內(nèi)部構(gòu)建國企規(guī)范體系的立法邏輯。在新《公司法》框架下，需要著眼于企業(yè)治理的宏觀法律體系和微觀治理結(jié)構(gòu)之互動(dòng)關(guān)系，從法律結(jié)構(gòu)及制度運(yùn)行等層面，制度化、體系化地降低國企治理成本，實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化和治理效能的提升。這是在法律制度層面堅(jiān)持底線思維，實(shí)現(xiàn)國企高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。

一、優(yōu)化黨組織嵌入治理結(jié)構(gòu)范式，凸顯國企鮮明政治屬性。

國有企業(yè)是具有鮮明政治屬性的市場(chǎng)主體，是政治屬性與經(jīng)濟(jì)屬性的統(tǒng)一體。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)，是國企的光榮傳統(tǒng)，是國企的“根”和“魂”。

在國企發(fā)展歷史上，黨組織與國企治理一直保持著緊密相連的關(guān)系。發(fā)揮好黨組織效能，必須革新國企治理結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步完善黨組織的內(nèi)嵌范式和機(jī)制。新《公司法》進(jìn)一步鞏固和深化國企治理的改革成果，第一百七十條作出明確規(guī)定：“國家出資公司中中國共產(chǎn)黨的組織，按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，研究討論公司重大經(jīng)營管理事項(xiàng)，支持公司的組織機(jī)構(gòu)依法行使職權(quán)。”

新《公司法》賦予黨組織以實(shí)體機(jī)關(guān)的地位，將黨組織嵌入國企治理結(jié)構(gòu)，目的在于將黨組織的外部管理轉(zhuǎn)換為國企的內(nèi)部治理，確保國企工作開展的政治方向和“社會(huì)性”，有利于不同治理主體之間形成共識(shí)，從而降低利益沖突成本。特別是在關(guān)涉“三重一大”事項(xiàng)時(shí)，黨組織以“底線控制”的方式介入國企決策，有利于作出符合效率原則的決議。

在明確其法定地位的同時(shí)，還應(yīng)厘清黨組織對(duì)公司行為施加影響的路徑。國企中的黨組織獨(dú)立于股東會(huì)、董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)，如何實(shí)現(xiàn)黨組織與治理層、管理層的有效協(xié)同，就成為國企治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。黨組織主要通過對(duì)公司決議施加一定的影響而發(fā)揮作用，即扮演著“安全閥”的獨(dú)立角色，而不是要阻斷國企權(quán)力機(jī)構(gòu)和治理機(jī)構(gòu)的相關(guān)決議外化為公司意思表示。這就需要在新《公司法》的框架下，從職責(zé)分工、溝通機(jī)制、決策流程、監(jiān)督機(jī)制等方面著手細(xì)化優(yōu)化制度體系，確保黨組織在國企治理中到位不越位、盡職不越權(quán)。

二、深化股權(quán)多元化改革，進(jìn)一步激發(fā)國企股權(quán)結(jié)構(gòu)活力。

股權(quán)治理在企業(yè)治理中居于核心地位，股權(quán)結(jié)構(gòu)管理是提升國企新質(zhì)生產(chǎn)力和宏觀微觀效率的治理基礎(chǔ)，其作用和影響貫穿于各個(gè)方面。新《公司法》以股權(quán)種類多元化為前提，引入了類別股制度和授權(quán)資本制度，重塑了股權(quán)架構(gòu)管理制度體系，總體上體現(xiàn)了國家深化國企改革的法治追求。

從歷史邏輯看，政府對(duì)企業(yè)的“底線”控制需求，催生了國企改革中的多元股權(quán)結(jié)構(gòu)嘗試。在國企治理中引入類別股，有利于實(shí)現(xiàn)國企股權(quán)形式的多樣化，從而以股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化強(qiáng)化對(duì)國企的“相機(jī)治理”，進(jìn)一步優(yōu)化國企控制權(quán)分配，平衡和協(xié)調(diào)國家股東與中小股東的需求與沖突。

因此，以新《公司法》實(shí)施為契機(jī)，嘗試突破“一股一權(quán)”“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”的傳統(tǒng)理論，優(yōu)化國有股權(quán)比例，進(jìn)一步吸引非國有資本進(jìn)入，形成更加合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)和相互制衡的治理機(jī)制，有利于充分發(fā)揮非國有資本的效率優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步降低代理成本。因此，深化國企股權(quán)多元化改革，對(duì)于解決政企不分、國有股東比例過高的難題大有裨益。

但是，在引入多元化投資主體的過程中，如何確保國有資本的控制力和主導(dǎo)地位，防止國有資產(chǎn)流失，是一個(gè)需要謹(jǐn)慎處理的問題。同時(shí)，混合所有制改革需要平衡各方利益，確保國有資本和非國有資本的協(xié)同效應(yīng)，避免因利益沖突產(chǎn)生新的企業(yè)治理問題。對(duì)諸如惡意收購、可能影響國家安全和公共利益等特定事項(xiàng)，需要以設(shè)定類別股的方式，保留國有股東的否決權(quán)，以確保對(duì)國企的控制力。

三、慎重對(duì)待治理結(jié)構(gòu)改革，切實(shí)增強(qiáng)國企內(nèi)部治理有效性。

在股東會(huì)之下設(shè)置董事（會(huì)）、監(jiān)事（會(huì)），是我國《公司法》歷史上曾強(qiáng)制適用的雙層制治理模式。但是，這種監(jiān)督模式的效能不盡如人意，高代理成本的機(jī)構(gòu)尾大不掉。針對(duì)雙層制治理模式的復(fù)雜性及獨(dú)立董事制度失靈的現(xiàn)狀，新《公司法》引入了單層制治理結(jié)構(gòu)模式。這個(gè)模式性屬董事會(huì)中心制，即由董事會(huì)下設(shè)的審計(jì)委員會(huì)代替監(jiān)事會(huì)，并承擔(dān)其全部職能，以期促進(jìn)公司治理扁平化。

單層制治理結(jié)構(gòu)強(qiáng)調(diào)董事會(huì)的核心地位，集決策與監(jiān)督職能于一體，一般適用于規(guī)模較小、股權(quán)結(jié)構(gòu)相對(duì)集中的企業(yè)。新《公司法》的這個(gè)制度設(shè)計(jì)，為國企治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供了一條可供選擇的路徑。但是鑒于國企的規(guī)模性和重要性，如何用好這個(gè)制度設(shè)計(jì)，提升國企的治理效率和決策質(zhì)量，是一個(gè)值得深入探討的問題。

審計(jì)委員會(huì)作為董事會(huì)的新設(shè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)，固然可以將監(jiān)督的部分外部成本轉(zhuǎn)化為國企治理的內(nèi)部成本，但同時(shí)存在著顯而易見的適用疑慮。首要問題是，審計(jì)委員會(huì)和監(jiān)事會(huì)的替代關(guān)系可能對(duì)國企治理產(chǎn)生負(fù)面影響。囿于兩者在公司治理結(jié)構(gòu)、制度和權(quán)益配置關(guān)系上的差異，審計(jì)委員會(huì)的主要職責(zé)是實(shí)施監(jiān)督審計(jì)，難以全面行使監(jiān)事會(huì)的法定職權(quán)。特別是新《公司法》擴(kuò)大了監(jiān)事會(huì)的職權(quán)范圍，比如在公司章程授權(quán)的情況下享有會(huì)計(jì)師事務(wù)所的解聘權(quán)等，相比之下，單層制治理結(jié)構(gòu)更容易形成“權(quán)力真空”，從而引發(fā)治理層和管理層的道德風(fēng)險(xiǎn)。另外，新《公司法》并沒有明確規(guī)定“規(guī)模較小”和“股東人數(shù)較少”的具體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，這更容易產(chǎn)生法律適用之虞。

因此，選擇單層制治理架構(gòu)的國企應(yīng)當(dāng)做好“單層不單薄”的頂層制度設(shè)計(jì)，并在經(jīng)營管理過程中適時(shí)調(diào)整和配套具體制度。特別是，要在國企的公司章程中明確審計(jì)委員會(huì)的架構(gòu)和工作權(quán)限等，以確保其監(jiān)督權(quán)的有效落實(shí)。

四、建立健全合規(guī)管理體系，切實(shí)保障國企持續(xù)健康發(fā)展。

國企經(jīng)營和投資的風(fēng)險(xiǎn)管理責(zé)任越來越重，相關(guān)法律制度也愈發(fā)嚴(yán)苛，這對(duì)國企治理的合規(guī)體系提出了更高要求。為此，新《公司法》第一百七十七條明確規(guī)定：“國家出資公司應(yīng)當(dāng)依法建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)控制制度，加強(qiáng)內(nèi)部合規(guī)管理。”

這標(biāo)志著合規(guī)管理從以前的“建議性”或“倡導(dǎo)性”要求上升為法定要求，國企需要構(gòu)建協(xié)同有效的“內(nèi)控、風(fēng)管、合規(guī)三位一體”的合規(guī)管理體系。針對(duì)內(nèi)控合規(guī)義務(wù)的強(qiáng)制化歸入，國企必須強(qiáng)化業(yè)務(wù)與職能部門、合規(guī)管理部門、監(jiān)督部門的“三道防線”構(gòu)筑，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別清單、崗位合規(guī)職責(zé)清單、流程管控清單等“三張清單”的制度構(gòu)建，從而建立健全完善的內(nèi)部合規(guī)與風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

當(dāng)然，《公司法》是“程序之法”，公司治理是“程序之治”，內(nèi)控合規(guī)義務(wù)的落實(shí)，可能導(dǎo)致國企的部分風(fēng)險(xiǎn)性經(jīng)營活動(dòng)受限，致使治理層和管理層風(fēng)險(xiǎn)偏好降低，從而降低國企的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。因此，需要根據(jù)企業(yè)性質(zhì)、設(shè)立目的、經(jīng)營類型，對(duì)國企的內(nèi)控合規(guī)義務(wù)進(jìn)一步細(xì)化，甚至做到“一企一策”。對(duì)于公益類國企，宜根據(jù)其在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面承擔(dān)的職責(zé)，以公益性最大化為標(biāo)準(zhǔn)，明確內(nèi)控合規(guī)義務(wù)的具體內(nèi)容。而處于充分競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的商業(yè)類國企，可以以國有資本投向優(yōu)化、國有產(chǎn)權(quán)有效流轉(zhuǎn)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力提升為目標(biāo)，明晰其內(nèi)控合規(guī)義務(wù)。

完善中國特色現(xiàn)代國企制度，需要把握好《公司法》的實(shí)施契機(jī)，在治理“全過程”“全周期”中落實(shí)和細(xì)化各項(xiàng)制度，不斷優(yōu)化治理模式、創(chuàng)新治理機(jī)制，切實(shí)推動(dòng)國企實(shí)現(xiàn)宏觀效率和微觀效率雙提升。

作者為連云港市律協(xié)常務(wù)理事、公司律師工委主任，連云港報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán)公司律師

總值班: 曹銀生     編輯: 梁紅燕     

來源: 連云港發(fā)布

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