公司法框架下的國企治理路徑

□ 施連山

國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱，具有“宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定器”的功能。面對復雜多變的經(jīng)濟環(huán)境，國企治理必然要適應時代變化，聚焦新問題，實現(xiàn)微觀效率和宏觀效率的雙提升。為提升國企治理法律體系的整體效率，在《公司法》內(nèi)“嵌入”國企規(guī)范體系不失為一種合理選擇，這也為新《公司法》所接納。

新《公司法》專設“國家出資公司組織機構(gòu)的特別規(guī)定”一章，擴大了其所規(guī)制的國企范圍，進一步鞏固和強化在《公司法》內(nèi)部構(gòu)建國企規(guī)范體系的立法邏輯。在新《公司法》框架下，需要著眼于企業(yè)治理的宏觀法律體系和微觀治理結(jié)構(gòu)之互動關(guān)系，從法律結(jié)構(gòu)及制度運行等層面，制度化、體系化地降低國企治理成本，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化和治理效能的提升。這是在法律制度層面堅持底線思維，實現(xiàn)國企高質(zhì)量發(fā)展的應有之義。

一、優(yōu)化黨組織嵌入治理結(jié)構(gòu)范式，凸顯國企鮮明政治屬性。

國有企業(yè)是具有鮮明政治屬性的市場主體，是政治屬性與經(jīng)濟屬性的統(tǒng)一體。堅持黨的領(lǐng)導、加強黨的建設，是國企的光榮傳統(tǒng)，是國企的“根”和“魂”。

在國企發(fā)展歷史上，黨組織與國企治理一直保持著緊密相連的關(guān)系。發(fā)揮好黨組織效能，必須革新國企治理結(jié)構(gòu)，進一步完善黨組織的內(nèi)嵌范式和機制。新《公司法》進一步鞏固和深化國企治理的改革成果，第一百七十條作出明確規(guī)定：“國家出資公司中中國共產(chǎn)黨的組織，按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定發(fā)揮領(lǐng)導作用，研究討論公司重大經(jīng)營管理事項，支持公司的組織機構(gòu)依法行使職權(quán)。”

新《公司法》賦予黨組織以實體機關(guān)的地位，將黨組織嵌入國企治理結(jié)構(gòu)，目的在于將黨組織的外部管理轉(zhuǎn)換為國企的內(nèi)部治理，確保國企工作開展的政治方向和“社會性”，有利于不同治理主體之間形成共識，從而降低利益沖突成本。特別是在關(guān)涉“三重一大”事項時，黨組織以“底線控制”的方式介入國企決策，有利于作出符合效率原則的決議。

在明確其法定地位的同時，還應厘清黨組織對公司行為施加影響的路徑。國企中的黨組織獨立于股東會、董事會與監(jiān)事會，如何實現(xiàn)黨組織與治理層、管理層的有效協(xié)同，就成為國企治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵問題。黨組織主要通過對公司決議施加一定的影響而發(fā)揮作用，即扮演著“安全閥”的獨立角色，而不是要阻斷國企權(quán)力機構(gòu)和治理機構(gòu)的相關(guān)決議外化為公司意思表示。這就需要在新《公司法》的框架下，從職責分工、溝通機制、決策流程、監(jiān)督機制等方面著手細化優(yōu)化制度體系，確保黨組織在國企治理中到位不越位、盡職不越權(quán)。

二、深化股權(quán)多元化改革，進一步激發(fā)國企股權(quán)結(jié)構(gòu)活力。

股權(quán)治理在企業(yè)治理中居于核心地位，股權(quán)結(jié)構(gòu)管理是提升國企新質(zhì)生產(chǎn)力和宏觀微觀效率的治理基礎，其作用和影響貫穿于各個方面。新《公司法》以股權(quán)種類多元化為前提，引入了類別股制度和授權(quán)資本制度，重塑了股權(quán)架構(gòu)管理制度體系，總體上體現(xiàn)了國家深化國企改革的法治追求。

從歷史邏輯看，政府對企業(yè)的“底線”控制需求，催生了國企改革中的多元股權(quán)結(jié)構(gòu)嘗試。在國企治理中引入類別股，有利于實現(xiàn)國企股權(quán)形式的多樣化，從而以股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化強化對國企的“相機治理”，進一步優(yōu)化國企控制權(quán)分配，平衡和協(xié)調(diào)國家股東與中小股東的需求與沖突。

因此，以新《公司法》實施為契機，嘗試突破“一股一權(quán)”“所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離”的傳統(tǒng)理論，優(yōu)化國有股權(quán)比例，進一步吸引非國有資本進入，形成更加合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)和相互制衡的治理機制，有利于充分發(fā)揮非國有資本的效率優(yōu)勢，進一步降低代理成本。因此，深化國企股權(quán)多元化改革，對于解決政企不分、國有股東比例過高的難題大有裨益。

但是，在引入多元化投資主體的過程中，如何確保國有資本的控制力和主導地位，防止國有資產(chǎn)流失，是一個需要謹慎處理的問題。同時，混合所有制改革需要平衡各方利益，確保國有資本和非國有資本的協(xié)同效應，避免因利益沖突產(chǎn)生新的企業(yè)治理問題。對諸如惡意收購、可能影響國家安全和公共利益等特定事項，需要以設定類別股的方式，保留國有股東的否決權(quán)，以確保對國企的控制力。

三、慎重對待治理結(jié)構(gòu)改革，切實增強國企內(nèi)部治理有效性。

在股東會之下設置董事（會）、監(jiān)事（會），是我國《公司法》歷史上曾強制適用的雙層制治理模式。但是，這種監(jiān)督模式的效能不盡如人意，高代理成本的機構(gòu)尾大不掉。針對雙層制治理模式的復雜性及獨立董事制度失靈的現(xiàn)狀，新《公司法》引入了單層制治理結(jié)構(gòu)模式。這個模式性屬董事會中心制，即由董事會下設的審計委員會代替監(jiān)事會，并承擔其全部職能，以期促進公司治理扁平化。

單層制治理結(jié)構(gòu)強調(diào)董事會的核心地位，集決策與監(jiān)督職能于一體，一般適用于規(guī)模較小、股權(quán)結(jié)構(gòu)相對集中的企業(yè)。新《公司法》的這個制度設計，為國企治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化提供了一條可供選擇的路徑。但是鑒于國企的規(guī)模性和重要性，如何用好這個制度設計，提升國企的治理效率和決策質(zhì)量，是一個值得深入探討的問題。

審計委員會作為董事會的新設內(nèi)部機構(gòu)，固然可以將監(jiān)督的部分外部成本轉(zhuǎn)化為國企治理的內(nèi)部成本，但同時存在著顯而易見的適用疑慮。首要問題是，審計委員會和監(jiān)事會的替代關(guān)系可能對國企治理產(chǎn)生負面影響。囿于兩者在公司治理結(jié)構(gòu)、制度和權(quán)益配置關(guān)系上的差異，審計委員會的主要職責是實施監(jiān)督審計，難以全面行使監(jiān)事會的法定職權(quán)。特別是新《公司法》擴大了監(jiān)事會的職權(quán)范圍，比如在公司章程授權(quán)的情況下享有會計師事務所的解聘權(quán)等，相比之下，單層制治理結(jié)構(gòu)更容易形成“權(quán)力真空”，從而引發(fā)治理層和管理層的道德風險。另外，新《公司法》并沒有明確規(guī)定“規(guī)模較小”和“股東人數(shù)較少”的具體認定標準，這更容易產(chǎn)生法律適用之虞。

因此，選擇單層制治理架構(gòu)的國企應當做好“單層不單薄”的頂層制度設計，并在經(jīng)營管理過程中適時調(diào)整和配套具體制度。特別是，要在國企的公司章程中明確審計委員會的架構(gòu)和工作權(quán)限等，以確保其監(jiān)督權(quán)的有效落實。

四、建立健全合規(guī)管理體系，切實保障國企持續(xù)健康發(fā)展。

國企經(jīng)營和投資的風險管理責任越來越重，相關(guān)法律制度也愈發(fā)嚴苛，這對國企治理的合規(guī)體系提出了更高要求。為此，新《公司法》第一百七十七條明確規(guī)定：“國家出資公司應當依法建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風險控制制度，加強內(nèi)部合規(guī)管理。”

這標志著合規(guī)管理從以前的“建議性”或“倡導性”要求上升為法定要求，國企需要構(gòu)建協(xié)同有效的“內(nèi)控、風管、合規(guī)三位一體”的合規(guī)管理體系。針對內(nèi)控合規(guī)義務的強制化歸入，國企必須強化業(yè)務與職能部門、合規(guī)管理部門、監(jiān)督部門的“三道防線”構(gòu)筑，加強風險識別清單、崗位合規(guī)職責清單、流程管控清單等“三張清單”的制度構(gòu)建，從而建立健全完善的內(nèi)部合規(guī)與風險防控體系。

當然，《公司法》是“程序之法”，公司治理是“程序之治”，內(nèi)控合規(guī)義務的落實，可能導致國企的部分風險性經(jīng)營活動受限，致使治理層和管理層風險偏好降低，從而降低國企的市場競爭力。因此，需要根據(jù)企業(yè)性質(zhì)、設立目的、經(jīng)營類型，對國企的內(nèi)控合規(guī)義務進一步細化，甚至做到“一企一策”。對于公益類國企，宜根據(jù)其在提供公共產(chǎn)品和服務方面承擔的職責，以公益性最大化為標準，明確內(nèi)控合規(guī)義務的具體內(nèi)容。而處于充分競爭領(lǐng)域的商業(yè)類國企，可以以國有資本投向優(yōu)化、國有產(chǎn)權(quán)有效流轉(zhuǎn)、市場競爭能力提升為目標，明晰其內(nèi)控合規(guī)義務。

完善中國特色現(xiàn)代國企制度，需要把握好《公司法》的實施契機，在治理“全過程”“全周期”中落實和細化各項制度，不斷優(yōu)化治理模式、創(chuàng)新治理機制，切實推動國企實現(xiàn)宏觀效率和微觀效率雙提升。

作者為連云港市律協(xié)常務理事、公司律師工委主任，連云港報業(yè)傳媒集團公司律師

總值班: 曹銀生     編輯: 梁紅燕     

來源: 連云港發(fā)布

相關(guān)新聞

• 公司法框架下的國企治理路徑
• 公司法框架下的國企治理路徑
• 紀錄片《作答》
• 學習卡丨做好經(jīng)濟工作，習近平強調(diào)統(tǒng)籌好五對重要關(guān)系
• 奮進的春天丨“最年輕”的他們 答好美麗中國試卷
• 學習新語｜越來越好