公司法框架下的國企治理路徑

□ 施連山

國有企業(yè)是國民經(jīng)濟的支柱，具有“宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定器”的功能。面對復雜多變的經(jīng)濟環(huán)境，國企治理必然要適應時代變化，聚焦新問題，實現(xiàn)微觀效率和宏觀效率的雙提升。為提升國企治理法律體系的整體效率，在《公司法》內(nèi)“嵌入”國企規(guī)范體系不失為一種合理選擇，這也為新《公司法》所接納。

新《公司法》專設“國家出資公司組織機構的特別規(guī)定”一章，擴大了其所規(guī)制的國企范圍，進一步鞏固和強化在《公司法》內(nèi)部構建國企規(guī)范體系的立法邏輯。在新《公司法》框架下，需要著眼于企業(yè)治理的宏觀法律體系和微觀治理結構之互動關系，從法律結構及制度運行等層面，制度化、體系化地降低國企治理成本，實現(xiàn)資源配置的優(yōu)化和治理效能的提升。這是在法律制度層面堅持底線思維，實現(xiàn)國企高質量發(fā)展的應有之義。

一、優(yōu)化黨組織嵌入治理結構范式，凸顯國企鮮明政治屬性。

國有企業(yè)是具有鮮明政治屬性的市場主體，是政治屬性與經(jīng)濟屬性的統(tǒng)一體。堅持黨的領導、加強黨的建設，是國企的光榮傳統(tǒng)，是國企的“根”和“魂”。

在國企發(fā)展歷史上，黨組織與國企治理一直保持著緊密相連的關系。發(fā)揮好黨組織效能，必須革新國企治理結構，進一步完善黨組織的內(nèi)嵌范式和機制。新《公司法》進一步鞏固和深化國企治理的改革成果，第一百七十條作出明確規(guī)定：“國家出資公司中中國共產(chǎn)黨的組織，按照中國共產(chǎn)黨章程的規(guī)定發(fā)揮領導作用，研究討論公司重大經(jīng)營管理事項，支持公司的組織機構依法行使職權。”

新《公司法》賦予黨組織以實體機關的地位，將黨組織嵌入國企治理結構，目的在于將黨組織的外部管理轉換為國企的內(nèi)部治理，確保國企工作開展的政治方向和“社會性”，有利于不同治理主體之間形成共識，從而降低利益沖突成本。特別是在關涉“三重一大”事項時，黨組織以“底線控制”的方式介入國企決策，有利于作出符合效率原則的決議。

在明確其法定地位的同時，還應厘清黨組織對公司行為施加影響的路徑。國企中的黨組織獨立于股東會、董事會與監(jiān)事會，如何實現(xiàn)黨組織與治理層、管理層的有效協(xié)同，就成為國企治理現(xiàn)代化的關鍵問題。黨組織主要通過對公司決議施加一定的影響而發(fā)揮作用，即扮演著“安全閥”的獨立角色，而不是要阻斷國企權力機構和治理機構的相關決議外化為公司意思表示。這就需要在新《公司法》的框架下，從職責分工、溝通機制、決策流程、監(jiān)督機制等方面著手細化優(yōu)化制度體系，確保黨組織在國企治理中到位不越位、盡職不越權。

二、深化股權多元化改革，進一步激發(fā)國企股權結構活力。

股權治理在企業(yè)治理中居于核心地位，股權結構管理是提升國企新質生產(chǎn)力和宏觀微觀效率的治理基礎，其作用和影響貫穿于各個方面。新《公司法》以股權種類多元化為前提，引入了類別股制度和授權資本制度，重塑了股權架構管理制度體系，總體上體現(xiàn)了國家深化國企改革的法治追求。

從歷史邏輯看，政府對企業(yè)的“底線”控制需求，催生了國企改革中的多元股權結構嘗試。在國企治理中引入類別股，有利于實現(xiàn)國企股權形式的多樣化，從而以股權結構的多元化強化對國企的“相機治理”，進一步優(yōu)化國企控制權分配，平衡和協(xié)調國家股東與中小股東的需求與沖突。

因此，以新《公司法》實施為契機，嘗試突破“一股一權”“所有權與經(jīng)營權分離”的傳統(tǒng)理論，優(yōu)化國有股權比例，進一步吸引非國有資本進入，形成更加合理的股權結構和相互制衡的治理機制，有利于充分發(fā)揮非國有資本的效率優(yōu)勢，進一步降低代理成本。因此，深化國企股權多元化改革，對于解決政企不分、國有股東比例過高的難題大有裨益。

但是，在引入多元化投資主體的過程中，如何確保國有資本的控制力和主導地位，防止國有資產(chǎn)流失，是一個需要謹慎處理的問題。同時，混合所有制改革需要平衡各方利益，確保國有資本和非國有資本的協(xié)同效應，避免因利益沖突產(chǎn)生新的企業(yè)治理問題。對諸如惡意收購、可能影響國家安全和公共利益等特定事項，需要以設定類別股的方式，保留國有股東的否決權，以確保對國企的控制力。

三、慎重對待治理結構改革，切實增強國企內(nèi)部治理有效性。

在股東會之下設置董事（會）、監(jiān)事（會），是我國《公司法》歷史上曾強制適用的雙層制治理模式。但是，這種監(jiān)督模式的效能不盡如人意，高代理成本的機構尾大不掉。針對雙層制治理模式的復雜性及獨立董事制度失靈的現(xiàn)狀，新《公司法》引入了單層制治理結構模式。這個模式性屬董事會中心制，即由董事會下設的審計委員會代替監(jiān)事會，并承擔其全部職能，以期促進公司治理扁平化。

單層制治理結構強調董事會的核心地位，集決策與監(jiān)督職能于一體，一般適用于規(guī)模較小、股權結構相對集中的企業(yè)。新《公司法》的這個制度設計，為國企治理結構的優(yōu)化提供了一條可供選擇的路徑。但是鑒于國企的規(guī)模性和重要性，如何用好這個制度設計，提升國企的治理效率和決策質量，是一個值得深入探討的問題。

審計委員會作為董事會的新設內(nèi)部機構，固然可以將監(jiān)督的部分外部成本轉化為國企治理的內(nèi)部成本，但同時存在著顯而易見的適用疑慮。首要問題是，審計委員會和監(jiān)事會的替代關系可能對國企治理產(chǎn)生負面影響。囿于兩者在公司治理結構、制度和權益配置關系上的差異，審計委員會的主要職責是實施監(jiān)督審計，難以全面行使監(jiān)事會的法定職權。特別是新《公司法》擴大了監(jiān)事會的職權范圍，比如在公司章程授權的情況下享有會計師事務所的解聘權等，相比之下，單層制治理結構更容易形成“權力真空”，從而引發(fā)治理層和管理層的道德風險。另外，新《公司法》并沒有明確規(guī)定“規(guī)模較小”和“股東人數(shù)較少”的具體認定標準，這更容易產(chǎn)生法律適用之虞。

因此，選擇單層制治理架構的國企應當做好“單層不單薄”的頂層制度設計，并在經(jīng)營管理過程中適時調整和配套具體制度。特別是，要在國企的公司章程中明確審計委員會的架構和工作權限等，以確保其監(jiān)督權的有效落實。

四、建立健全合規(guī)管理體系，切實保障國企持續(xù)健康發(fā)展。

國企經(jīng)營和投資的風險管理責任越來越重，相關法律制度也愈發(fā)嚴苛，這對國企治理的合規(guī)體系提出了更高要求。為此，新《公司法》第一百七十七條明確規(guī)定：“國家出資公司應當依法建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理和風險控制制度，加強內(nèi)部合規(guī)管理。”

這標志著合規(guī)管理從以前的“建議性”或“倡導性”要求上升為法定要求，國企需要構建協(xié)同有效的“內(nèi)控、風管、合規(guī)三位一體”的合規(guī)管理體系。針對內(nèi)控合規(guī)義務的強制化歸入，國企必須強化業(yè)務與職能部門、合規(guī)管理部門、監(jiān)督部門的“三道防線”構筑，加強風險識別清單、崗位合規(guī)職責清單、流程管控清單等“三張清單”的制度構建，從而建立健全完善的內(nèi)部合規(guī)與風險防控體系。

當然，《公司法》是“程序之法”，公司治理是“程序之治”，內(nèi)控合規(guī)義務的落實，可能導致國企的部分風險性經(jīng)營活動受限，致使治理層和管理層風險偏好降低，從而降低國企的市場競爭力。因此，需要根據(jù)企業(yè)性質、設立目的、經(jīng)營類型，對國企的內(nèi)控合規(guī)義務進一步細化，甚至做到“一企一策”。對于公益類國企，宜根據(jù)其在提供公共產(chǎn)品和服務方面承擔的職責，以公益性最大化為標準，明確內(nèi)控合規(guī)義務的具體內(nèi)容。而處于充分競爭領域的商業(yè)類國企，可以以國有資本投向優(yōu)化、國有產(chǎn)權有效流轉、市場競爭能力提升為目標，明晰其內(nèi)控合規(guī)義務。

完善中國特色現(xiàn)代國企制度，需要把握好《公司法》的實施契機，在治理“全過程”“全周期”中落實和細化各項制度，不斷優(yōu)化治理模式、創(chuàng)新治理機制，切實推動國企實現(xiàn)宏觀效率和微觀效率雙提升。

作者為連云港市律協(xié)常務理事、公司律師工委主任，連云港報業(yè)傳媒集團公司律師

總值班: 曹銀生     編輯: 梁紅燕     

來源: 連云港發(fā)布

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